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地方債務(wù)和融資管理新規解讀（一）

日期：2011-08-01 來(lái)源：

日前，多家媒體報道一份醞釀多日關(guān)于規范地方債務(wù)和融資管理問(wèn)題的文件(意見(jiàn)征求稿)可能在不久后正式出臺。社會(huì )各界都對該文件給予了高度關(guān)注，我們通過(guò)相關(guān)報道以及工作中與各地城投公司的接觸，對該文件有了一個(gè)相對完整的認識，并對該文件的核心精神進(jìn)行了解讀，提出了我們對未來(lái)發(fā)展趨勢的若干判斷和想法，在此與各級政府和各融資平臺分享。
    　核心內容包括三方面
各地投融資平臺的債務(wù)問(wèn)題在過(guò)去一直受到各方的關(guān)注，經(jīng)過(guò)幾年的時(shí)間，融資平臺的債務(wù)已經(jīng)積累了較大的規模。去年，中央政府提出了4萬(wàn)億元投資計劃，大量銀行貸款和企業(yè)債券再次流入了地方融資平臺，加上前幾年的積累，地方政府債務(wù)已經(jīng)達到了高危的峰值。因此，此次財政部牽頭擬定文件主要目的在于有效控制地方政府的債務(wù)風(fēng)險，規范融資平臺的融資行為，我們對該文件核心精神解讀包括以下三方面內容：
第一、中央要對地方財政和融資平臺的債務(wù)狀況進(jìn)行全口徑摸底和分類(lèi)統計。此次核查摸底對象和范圍較廣，除了地方政府、融資平臺，還包括財政經(jīng)費補助的事業(yè)單位。地方政府通過(guò)金融機構直接、間接融資，政府不同信用支持或還款承諾下的債務(wù)都需要進(jìn)行核實(shí)。我們大體把地方政府債務(wù)分為兩大類(lèi)，第一大類(lèi)是地方政府、經(jīng)費補助事業(yè)單位舉借的債務(wù)；第二大類(lèi)針對融資平臺，又可分為公益性項目、具有經(jīng)營(yíng)性收入、純市場(chǎng)化三類(lèi)項目的債務(wù)。這次摸底有助于中央了解當前地方政府的真實(shí)負債水平，有效地對宏觀(guān)資金政策進(jìn)行調控，并且為下一步出臺支持該文件推行的相關(guān)規定、構建地方債券負債水平指標體系做好基礎調研和分析工作。
第二，針對債務(wù)的摸底情況，中央將妥善處理歷史債務(wù)，并對不規范的地方政府融資行為進(jìn)行清理。對于歷史債務(wù)和在建項目債務(wù)，文件表明償還渠道不變，由財政償還的債務(wù)必須納入財政預算，由平臺通過(guò)經(jīng)營(yíng)收入償還的則將責任落實(shí)到企業(yè)，不得在清查中改變債務(wù)的性質(zhì)，逃廢債務(wù)。各地過(guò)去執行《預算法》和《擔保法》時(shí)都有一些規避的手段和做法，該文件對違規的擔保行為進(jìn)行了相對嚴格的界定，直接或變相利用政府信用作為融資擔保的行為將被進(jìn)一步清理。這表明未來(lái)將逐漸取締地方政府給予融資平臺不規范的補貼政策，進(jìn)一步劃清政企關(guān)系。
第三，文件的出臺對未來(lái)地方政府融資渠道影響較大。中央將允許省級政府在額度范圍內發(fā)行地方債券為城市建設融資，主要用于補充新建項目資金以及償還歷史債務(wù)。純公益性項目將從融資平臺業(yè)務(wù)中剝離，由地方政府財政承擔，平臺與地方財政職能將進(jìn)一步劃清邊界，同時(shí)引入社會(huì )資本。未來(lái)各融資平臺將主要通過(guò)企業(yè)自身信用進(jìn)行擔保，繼續為城市融資和建設服務(wù)。總結起來(lái)，中央未來(lái)將主要通過(guò)限制省級政府地方債額度和融資平臺風(fēng)險企業(yè)內部化兩方面工作整體控制地方政府債務(wù)風(fēng)險。
對地方政府融資有何影響
該文件的內容對未來(lái)地方政府城建融資工作的影響比較大，并將逐漸顯現。我們認為，各地方政府和平臺應做好以下三方面工作。
第一、對融資平臺及政府補貼事業(yè)單位進(jìn)行運作模式的改進(jìn)，創(chuàng )造更加清晰的盈利模式。通過(guò)政企合作，政府為項目的建設和運營(yíng)提供清晰、長(cháng)期的補貼方式，為平臺或事業(yè)單位包裝出可盈利性質(zhì)的項目，使項目適應平臺市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)的要求，同時(shí)為社會(huì )資本的進(jìn)入創(chuàng )造條件。
第二，對城市資源重新審視，挖掘城市公共資產(chǎn)價(jià)值，將良性公共資產(chǎn)注入融資平臺，逐漸形成一批具有城市公共資源經(jīng)營(yíng)能力的市場(chǎng)化公司。一方面，融資平臺純公益性項目資產(chǎn)和部分債務(wù)回歸財政統籌后，其融資能力將受到大幅度削弱，需要政府為其注入有價(jià)值有利于平臺形成盈利模式的城市公共資產(chǎn)，支持平臺業(yè)務(wù)的運行，提高平臺的融資能力。另一方面，地方政府需要對現有城市資源進(jìn)行盤(pán)整，根據公共資產(chǎn)性質(zhì)進(jìn)行劃分，充分挖掘城市資源潛力，并將其注入融資平臺。預計未來(lái)各地將可能出現一批與地方政府關(guān)系清晰、對城市公共資產(chǎn)持有合法產(chǎn)權或使用權的市場(chǎng)化公司、并逐漸形成走綜合化或專(zhuān)業(yè)化路線(xiàn)，經(jīng)營(yíng)城市資源的行業(yè)群體，繼續為中國的城市建設融資和建設管理服務(wù)。

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